摘 要:社会治理检察建议是检察机关延伸法律监督职能、参与社会治理的重要非诉讼程序性手段,其非强制性和较强的延展性等特质,为检察机关多元化融入诉源治理提供了一种可行性思路。但社会治理检察建议的本体探究,其参与诉源治理的价值定位和功能作用,在运行范式上表现的旧问题和新情况,仍需要我们从历史渊源、概念内涵、体系架构等逻辑向度方面进行再思考,以期实现理论的厘清、制度的完善和方法的革新。
关键词:社会治理检察建议 诉源治理 检察机关 法律监督
检察机关在诉源治理改革浪潮中展现出以“我管”促“都管”和依法能动履职的积极样貌,但与先进的价值理念不相一致的是,检察实务和理论界对检察机关参与诉源治理的研究并不充分,检察机关融入诉源治理的角色定位、功能作用、存在风险、方法手段等方面的探讨缺乏深度,不利于检察机关充分发挥职能作用助推诉源治理深入发展。基于此,本文尝试以社会治理检察建议为切入点,研究其融入诉源治理的运行范式,提出完善社会治理检察建议的方法路径,并希以较小的视角窥探检察机关参与诉源治理的过程和全貌。
一、社会治理检察建议与诉源治理的辩证关系
(一)正本溯源:概念维度的探讨
“社会治理检察建议”和“诉源治理”概念的核心都在于治理,指向的对象都是与诉讼密切相关的纠纷,但两者的外延在概念发展过程中却有截然不同的表现。诉源治理的概念呈现出泛化和模糊化趋势,其范围从“社会个体及各种机构调和潜在的或已出现的纠纷”扩张到“纠纷萌芽之前”或者“党委和政府领导下的社会治理机制”,以此趋势继续发展容易被社会治理概念所同化。但社会治理检察建议理应无限扩张领域却相当自律地给予自身限制,将范围圈定在“办理案件中发现”并通过列举法限定了六种情形,并没有无限制地意欲囊括社会治理方方面面。社会治理检察建议这种理性的定位,也在一定程度上表达了检察机关融入诉源治理的克制与反思。
(二)钩隐抉微:功能维度的解析
社会治理检察建议和诉源治理都具有同样的文化内核,都吸收了传统“无讼”文化和现代“枫桥经验”,都共同致力于推动各方力量协同共治,注重矛盾的源头预防和纠纷的前端化解,推动预防性规章制度的完善,实现源头上减少诉讼增量。在功能的实现方式上,社会治理检察建议依托检察权的行使,通过法律监督职能对其他权力进行“干涉”,促使其他治理主体权力的规范运行,维护社会公共利益,属于司法化的治理手段。诉源治理目标之实现并不局限于司法化的治理手段,通常认为包含诉讼外部的化解和诉讼内部的化解,检察机关运用司法手段比如作出不起诉决定,或者运用非司法手段比如法治宣传,都能够参与到诉讼源头的治理当中。检察机关虽然必须分担一定的治理国家和社会的政治责任,但在运用社会治理检察建议或者说其他任何手段参与诉源治理时,都要始终保持“合法性”和“合理性”的约束,避免权力的无限扩张和滥用。
(三)批郤导窾:体系维度的省思
诉源治理是社会治理的组成部分,社会治理检察建议是诉源治理系统中司法领域的其中一个构成器件,诉源治理是系统和目的,社会治理检察建议是工具和手段。一方面,诉源治理对社会治理检察建议制度有引领指导作用。另一方面,社会治理检察建议能够推动、促进和实现诉源治理。社会治理检察建议和诉源治理都是中国特色社会主义法治道路的理论成果和组成部分,都体现了在党的统一领导下,立法、执法、司法各环节和各部门协同配合、一体推进的制度性优势。检察机关作为制发社会治理检察建议的主体,也是诉源治理的重要参与者,理应在党的统一领导下,找准法律监督者职能定位,运用多元化监督手段规范各主体参与社会治理,促进社会矛盾化解,维护社会公共利益。
二、诉源治理视角下社会治理检察建议制度的运行现状
(一)蓬勃发展的社会治理检察建议
最高检于2018年制发了新中国成立以来的首份检察建议,此后围绕社会治理领域,相继向有关行政主管部门发出了二号至八号检察建议,致力解决校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井管理、虚假诉讼、网络整治、快递安全、安全生产等突出的社会治理难点。全国各地检察机关也在贯彻落实一至八号检察建议过程中,结合当地司法实践,积极运用社会治理检察建议参与诉源治理,仅2019年全国检察机关就制发了39098份社会治理检察建议。
(二)权力扩张的社会治理检察建议
检察机关一段时期内大量运用灵活性较强的社会治理检察建议参与诉源治理,必然会在检察权的扩张中与其他权力产生一定程度上的冲突。比如,“刚性”要求展现出社会治理检察建议权力扩张的欲望,没有强制力保障的社会治理检察建议却相当程度上产生了强制力效果,检察建议制发后90%甚至100%回复采纳率属于常态,高回复率背后的本质是其他权力对法律监督权的威惧。显然,权力的无序扩张是不符合诉源治理价值理念的,诉源治理强调多主体协同参与和多元化纠纷化解,任何一方参与者的无序行为都有可能破坏系统的平衡和稳定。
(三)发展不均衡的社会治理检察建议
最高检重罪检察部门发现部分检察机关在运用社会治理检察建议促进诉源治理的的意识并不强,主要表现在:一是区域发展不均衡;二是制发对象不均衡;三是诉源治理内容不均衡。也有学者抽取某市社会治理检察建议样本进行研究,同样发现类似问题,比如针对个案制发社会治理检察建议的情况多,而针对类案制发的少;又如为了追求制发数量,出现“类案群发”“一案多发”问题,还有针对一段时间内类似问题向同个部门制发多份社会治理检察建议的问题。这些表象的背后本质上是非强制性的检察建议在面对诉源治理中的权力冲突时,所表现出的妥协和退让。
三、完善社会治理检察建议推进诉源治理的路径选择
(一)以检察建议规范化建设提升诉源治理质效
社会治理检察建议的规范化建设在两个面向发挥作用,一是在检察权力内部实现体系的自洽,二是在诉源治理外部实现权力的有序运行。在具体的规范化建设层面,包含宏观和微观两个层面:在宏观层面要加强社会治理检察建议的立法建设,弥补社会治理检察建议法定性不足的缺陷,可以通过不断完善检察建议各类司法规范性文件,不断加大社会治理检察建议司法实践力度,进而积累推动立法修改完善的动能,促使法律将社会治理检察建议的基本原则、程序、功能等机制予以认可,最终目标是制定统一的检察建议法。在微观层面要加强对社会治理检察建议的具体指导,要充分运用考评指标、典型案例、政策解读等形式,对社会治理检察建议立案、审核、调查、制作、送达、备案、督促跟踪等全流程进行规范化管理,同时建立起检察建议制发的正面清单和负面清单,完善诉源治理效果评估机制,落实检察官法的奖惩制度,激发检察人员制发检察建议的能动性。
(二)以资源库打造推动检察建议高质量生产
要做好社会治理检察建议资源库的内外建设。在内部方面,要加强检察人员综合素质的培养,通过岗位练兵、业务培训、调研实训等方式,提升检察人员参与诉源治理的能力和水平,遴选出一批复合型检察业务能手,搭建起社会治理检察建议人才资源库。要加强智慧检务建设,建立适用于全部检察业务的大数据研判中心,全面拓展社会治理检察建议案件线索,智能检索相关行业专业知识和法律规定,启用无人机等科技设备进行调查核实、证据固定等工作,为检察建议制发提供更便捷的智能服务。在外部方面,要充分链接社会自治资源,加强与政府部门、人民团体、民间组织等机构的沟通协作,制定合作机制,建立联席会议,将社会自治力量嵌入纠纷预防化解工作,发挥信息归纳、过滤、传递与诉求沟通、反馈、协调等功能,促进公众利益诉求的及时传递、官方与民间信息渠道的畅通衔接、理性观点的良性表达与互动理解,实现检察机关对诉源治理问题的敏感发现和有效处理。
(三)以治理效果导向助力检察建议刚性提升
从实务的考察来看,将社会治理检察建议“做成刚性、做到刚性”是优质的最终体现。诉源治理是多主体参与的社会治理活动,党委领导、人大监督、部门联动、公众参与缺一不可,刚性提升和效果保障都离不开其他主体的支持和认可。因此,要建立检察建议落实情况向党委和人大报告制度,重大社会治理检察建议案件要以个案形式及时向党委和人大报告落实进度,专项社会治理检察建议要以专题汇报形式向党委和人大反馈结果,每年工作报告中也要设置专门板块汇报社会治理检察建议工作,以检察建议落地落实推动诉源治理实质化。要加强与被建议部门的沟通协作,社会治理检察建议治理效果的体现并不仅仅在于“制发”,在制发前与被建议单位充分沟通,共同研究问题根源和落实举措,才能提质增效;在制发后还要落实跟踪督促任务,通过工作会商、联席会议、实地走访等形式督促被建议单位落实整改,实现诉源治理效果最大化,提升检察建议的刚性力度。