摘 要:检察建议作为检察监督的重要手段,是检察机关维护社会公共利益的有效方式。新时代新发展阶段,检察建议在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着越来越重要的作用,每一名检察官在制发社会治理检察建议时都要考虑如何推动源头治理,如何让“问诊把脉”更加精准,更好地服务保障经济社会高质量发展。为解决实际问题,笔者从更新理念、加强协作指导、建立科学合理的评价反馈机制等方面,探讨提升检察建议在社会治理中的作用机制。
关键词:社会治理 检察建议 源头治理 作用机制
习近平总书记强调,法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。检察建议不仅是检察机关引领基层社会治理高质量发展的重要举措,还是发挥司法在引领法治中国建设高质量发展中的重要抓手,运用在具体司法实践中的作用越来越凸显。故笔者认为,如何更好地能动履职,提升社会治理检察建议刚性是当前和今后一段时期社会治理检察建议需要重点研究的方向。
一、M市检察机关在社会治理方面的检察建议现状和特点分析
通过对M市检察机关的检察建议制发情况调研分析,发现社会治理检察建议主要呈现如下三方面特点:
(一)制发方面。检察机关针对个案监督较多,推动行业整治类案监督较少,同时有些文书存在措施建议内容空洞、可操作性不强等问题。
(二)落实方面。有些被建议单位的回复内容比较笼统,对于社会治理检察建议的后续跟踪,回复内容的真实性、整改措施是否到位,除检察建议本身采纳落实标准模糊,难以有效认定外,检察机关还存在“回头看”工作成效难于界定成效等问题。
(三)其他方面。通过调研,发现存在社会治理检察建议与纠正违法通知书等不同类型的法律文书混用问题。
二、社会治理检察建议存在的问题和原因分析
(一)思想观念上存在偏差。有些检察机关对社会治理检察建议存在思想观念上过分注重考核的量化导向,积极运用社会治理检察建议在司法办案中还未形成新常态。同时,我们不能避免的一个问题是,部分检察机关或者检察人员的认识并没有与时俱进,过分强调办案任务,错误认为“办案才是硬任务、主业,制发检察建议是软任务、副产品”等。
(二)存在“外行监督内行”难题,文书质量良莠不齐,论证效果有待考证。“外行监督内行”是目前社会治理检察建议不可避免,更是不容忽视的痛点、难点。部分检察机关制发的检察建议,在提建议时明显能力不足,提出的建议比较空洞、浅表,并没有触及“真问题”,这就使社会治理检察建议的作用发挥严重打折扣。目前,检察建议仅仅依靠检察机关内部设立的法律政策研究室,借助外脑去配合论证目前还没有基层院去尝试,启动专家咨询制度机制也没有建立起来,这就直接导致了社会治理检察建议存在“门外汉”监督的问题,检察建议的论证效果有待考证。
(三)社会治理检察建议运行缺乏系统性,上级检察机关对下级检察机关的指导及检察机关内设机构之间配合协作仍不够。通过调研发现,在制发社会治理检察建议过程中还存在运行缺乏系统性的问题,主要表现在:内部衔接不够紧密,市、县两级院及其内设机构在制发社会治理检察建议上各自为政的情况比较突出,市院对基层院就社会治理检察建议的指导、督导力度还不够,没有针对社会治理检察建议给出明确的要求、任务、目标。
(四)评价反馈机制仍不健全。就当前的实际情况来看,检察机关对被建议单位的整改情况的调查核实、整改情况的评价以及后续跟踪均缺乏相应的评价反馈机制。
三、提升社会治理检察建议刚性的思考
(一)更新理念,强化能动履职。理念一新天地宽。在具体检察实务中,要提升社会治理检察建议的刚性,就需要各级检察机关和每一名检察人员必须充分认识到社会治理检察建议在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用,及时更新司法理念,始终保持社会治理检察建议的谦抑性和补充性原则,从而避免检察建议发生群发、滥发、凑发等现象。
(二)加强内部质量控制,积极探索建立科学合理社会治理检察建议文书论证机制。制发社会治理检察建议,需要承办检察官开展专题调研,对办案中发现的监督线索和事项,从小处细处着眼、从大处全局着手,注重通过个案排查有无普遍性、倾向性问题,开展专题调查核实或者调研走访,深入分析监管主体规章制度与日常监管存在的不足,确保检察建议的针对性、实效性。另一方面是要探索建立健全以被建议单位的主管部门或上级作为第三方的论证机制,强化检察建议的论证工作,并将第三方在论证过程中提出的建议和意见作为支撑检察建议的佐证材料之一,增强检察建议的说服力。
(三)构建健全的系统性运行模式。要充分发挥检察机关内部的检察建议落实工作分析督导小组督导作用,形成检察长亲自抓检察建议工作,各部室分工负责与全院综合协调督导相结合的制度机制,定期对全院制发的检察建议落实情况进行专项检查和汇总分析。同时,要建立联动模式,对年度制发社会治理检察建议制定任务清单,细化目标任务和要求,并根据制定的年度清单对下一级检察机关进行引导和督导。
(四)建立科学合理的评价反馈机制。检察机关要将检察建议纳入办案范畴,各部室之间可以探索建立专门针对社会治理检察建议交叉评查机制,重点评查以下几方面:一是审查检察建议文书质量;二是审查检察建议的送达情况;三是审查检察建议跟踪问访和取得的实效。真正通过建立内部动态评价反馈机制,提升检察建议刚性。此外,检察机关还要及时向地方党委、人大汇报关于社会治理检察建议的相关情况,探索推动党委、政府将被建议单位落实检察建议情况纳入法治政府建设考评指标体系。