摘 要:当前,食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度尚在探索阶段,在司法实践中,由于缺少明确的法律依据,惩罚性赔偿制度出现适用法律条款不明确,赔偿数额计算标准不一,与刑事罚金、行政罚款的关系难以处理等问题,笔者分析检察机关在适用该制度中存在的难点,并提出完善建议。
关键词:食品安全 民事公益诉讼 惩罚性赔偿 建议
检察机关在食品安全民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿制度,能够有效地打击和整治食品安全领域违法行为,是公益诉讼追责与预防功能的重要体现。但在司法实践中,由于缺少明确的法律依据,惩罚性赔偿制度的适用出现适用法律条款不明确,赔偿数额计算标准不一,与刑事罚金、行政罚款的关系难以处理等问题。
一、食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的必要性
一是推动公益诉讼制度立法的要求。目前“完善公益诉讼制度”列入了党的二十大报告中,检察机关积极探索适用惩罚性赔偿制度,目的是为了惩罚和威慑食品犯罪,也为后续完善公益诉讼立法提供广泛的司法实践素材和立法依据。二是惩罚性赔偿制度本身具有重要的功能作用。该项制度加大对食品违法者的经济惩罚力度,进一步预防食品违法犯罪行为;同时,个体受害消费者可以在实际损失的范围之外得到额外的高额补偿,提升了其通过起诉维权的积极性和主动性。三是弥补食品安全领域公共利益保护缺失的需要。从维权诉讼看,消费者及时向法院提起诉讼要求赔偿损失及惩罚性赔偿的案件比例较少;从执法看,行政机关执法力量有限,对该违法行为的处罚难以做到全覆盖,意味着公共利益保护存在缺失的情况。
二、食品安全民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度适用的困境
为更深入研究,笔者从裁判文书网中输入“民事公益诉讼”“惩罚性赔偿”等关键词,随机抽取2021-2022年度的50份民事公益诉讼案判决书样本,进一步分析归纳,总结样本共性,以此研究实践中该项制度适用的难题。
(一)惩罚性赔偿制度适用的法律依据不明确
从抽取的50份判决书样本分析来看,96%的判决书适用了《食品安全法》第148条之规定,2%的判决书适用了《消费者权益保护法》第55条之规定,同时适用两款规定的判决书占比2%。值得注意的是,上述两款法律依据规定的惩罚性赔偿的求偿主体均是“消费者”。综述来看,现有的相关立法、司法解释和政策规定,可以为食品安全民事公益诉讼适用惩罚性赔偿提供制度依据,并且也在逐渐完善中,但在法律适用依据上仍是不明确的。
(二)惩罚性赔偿制度适用的赔偿数额计算标准不一
从样本来看,适用销售价款十倍的惩罚金占比76%;适用销售价款三倍的惩罚金占比10%;适用一千元惩罚金的占比14%。在计算基数方面,10%判决书样本中适用销售价款三倍的惩罚金,与“损失三倍”的规定不符,销售价款与损失在实践中是否可以直接等同,笔者认为还有待探究。当前,实践中一般采用销售价款十倍的标准计算惩罚性赔偿数额,在销售价款无法确定时,普遍采取以现有证据推定计算销售价款作为惩罚性赔偿基数。
(三)惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款的处理关系存在争议
在样本中,法院均将惩罚性赔偿金与刑事罚金并存适用,没有进行抵扣,说明当前判决主要做法是将惩罚性赔偿金作为民事责任和刑事责任处理。在食品安全领域民事公益诉讼中,被告可能会同时承担行政罚款、刑事罚金以及公益损害赔偿责任。但是,检察机关提起食品安全民事公益诉讼与个体消费者提起的民事诉讼,双方在起诉主体性质和惩罚性赔偿金处理结果上存在明显差异,其惩罚性赔偿金的性质参照刑事罚金、行政罚款。当前实践中对三种金钱罚是否并存适用,需要进一步厘清。
三、完善食品安全民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的路径
(一)明确适用惩罚性赔偿的法律依据
当前适用惩罚性赔偿法律依据不一致,可能出现司法实践中类案不同判的情况。笔者认为有三种解决思路:一是可以在现有立法的基础上,修改现有的司法解释,或者单独出台新的食品领域司法解释。二是推动公益诉讼制度立法,制定单独的“公益诉讼法”,并在该法条章节专门规定不同领域适用惩罚性赔偿的依据。三是修改《食品安全法》。笔者认为,参照在单行法中增设检察公益诉讼条款的做法,操作性比较强,成本相对较低,修改法律可以缓解公益诉讼立法的压力,进一步破解司法实践中的适用性困惑。
(二)完善惩罚性赔偿制度的计算标准
在司法实践中,检察机关主要以“销售金额”作为实际认定的计算基数,笔者认为,在完善该项制度过程中,应该区分“私益”与“公益”的救济计算标准,在民事公益诉讼中明确设立以“销售金额”为主的计算基数。同时,当前适用“计算倍数”的规定主要有二倍、三倍、十倍,实践中主张十倍惩罚性赔偿金最为常见。笔者认为,应当遵守《食品安全法》第148条之规定的十倍或三倍模式,可以考量合理确定弹性倍数制度,由司法人员结合当事人的过错程度、受损状况、经济能力、社会危害性及处罚情况等因素在弹性倍数之间进行自由裁量。
(三)理顺惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款的关系
目前主要是“共存”和“抵扣”两种不同的观点。一方面,“共存”方认为三种金钱罚可以并存适用。从当前立法趋势来看,三者的关系更倾向于共存,拟通过动态调整惩罚性赔偿金额来体现公平公正。另一方面,“抵扣”方认为,性质相同的惩罚性金钱罚一般应作抵扣处理,以免惩罚过度。此外,行政处罚或刑事罚金的力度在某种程度上并不亚于惩罚性赔偿。笔者建议参照《行政处罚法》中规定刑事罚金应当折抵行政罚款的规定,对已经进行行政罚款和刑事罚金的当事人在特定幅度内予以抵扣,避免重复评价。