摘 要:检察听证作为新时代检察权运行的重要方式之一,在创新监督职能、促进公正、强化公开及保障当事人合法权益方面发挥了重要作用。2020年10月,最高检下发了《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》,要求各级检察机关积极稳妥开展公益诉讼办案听证工作。随着实践的不断发展,公开听证在实务发展中也出现新的问题亟待解决,例如听证适用范围不明确、程序运作不规范等问题。同时,对如何实现公开听证在公益诉讼领域的实践价值,笔者进行了构想,也是本课题的一大任务。
关键词:公益诉讼 检察听证 完善建议
2020年10月,最高检下发了《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》,要求各级检察机关要深刻认识在公益诉讼案件办理中开展听证工作的实践意义和政治意义,进一步增强责任感和使命感。这既依法独立行使检察权,又保障人民群众的知情权、参与权和监督权,是新时代检察机关主动转变司法办案理念,广泛听取意见,满足新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面新需求的一项重要举措。
一、公益诉讼检察听证的价值
公益诉讼检察听证有其独特的作用和特点:一是应用范围广。在检察实务中,公益诉讼检察听证涉及公益诉讼检察办案的各个流程节点。二是形式灵活多样。如为了更好地开展调查、评估整改效果,前往现场直观感受可以作为听证流程的一部分。三是可承担普法宣传职能。因公益诉讼检察涉及国家利益和社会公共利益,对公开的要求更高,除了存在争议的案件外,具有广泛社会影响力和教育意义的公益诉讼案件均可进行公开听证。
二、公益诉讼检察听证制度实施困境及原因分析
(一)听证的适用范围不明确
《人民检察院审查案件听证工作规定》(以下简称《听证工作规定》)第四条对听证案件范围的规定较为原则,部分省市级院的指导文件对听证的范围进行了扩大。如《广东省检察机关公益诉讼案件报请审批工作指引(试行)》规定,民事公益诉讼案件适用和解程序的,报请审批材料需要公开听证记录。但该类案件适用和解程序的条件是赔偿标准确定、客观、科学且数额小,违法行为人自愿赔偿,受损公益得到修复。
(二)听证程序运作不规范
1.公众参与听证的知情权保障不充分
根据《人民检察院公益诉讼办案听证工作指引》(以下简称《听证工作指引》)第十五条之规定,检察机关应当在公开听证三日前以公开的方式对外发布公告,公告中应包含案件名称、时间、地点以及旁听人员报名参加的条件和途径。但是许多公告篇幅较短,遗漏报名参加公开听证的条件和途径,公众的知情权未得到充分的保障。
2.听证员的选取存在不规范
根据《人民检察院听证员库建设管理指导意见》第九条之规定,检察机关需邀请听证员库以外的人员担任听证员则须经检察长批准。但在实际工作中容易忽略该报批程序。根据《听证工作规定》第六条、第七条之规定,听证员的选取应满足与案件无利害关系这一条件。那么在行政公益诉讼检察听证中涉案行政机关的工作人员不能以听证员的身份参与听证,而应作为听证会参加人员出席听证会。
(三)听证辩论性不足
1.检察机关对案件处理的倾向性
在公益诉讼案件办理中,调查取证的主体是检察机关,听证会主持人是检察案件承办人,案件处理的决策者还是检察办案人员,这导致检察机关可能在听证前对某一结论已产生倾向性决定,甚至演变为听证会是检察机关通过提问和说明情况的形式开展的集体询问会。
2.部分听证员对听证的重视程度不够
部分听证员对参与公益诉讼检察听证的思想认识不够,在听证过程中没有充分运用自己的听证权利,对公益诉讼检察办案的审查、监督流于形式。
3.听证员参会频次无限制
听证员制度和人民陪审员制度对比,人民陪审员存在任期和连任限制,其年度参加审判案件的次数也是受限的。检察机关则是对听证员库的听证员进行动态管理,对其参与听证的频次无特别规定。而对参与频次进行限制有利于保持听证员的中立性,保障听证意见的质量,也能增加社会公众参与检察听证的机会。
(四)听证普法效果不理想
一是浪费司法资源。如当事人对事实认定、法律适用等本无异议的简单案件,有些检察官仍然举行听证。二是过于追求听证数量。如2021年度某省检察院将听证数据纳入重点督导项目后,某市12月仅20天的时间全市听证的件数激增了77.78%。三是传统的线下听证模式使听证的受众面受到限制。截至2022年4月,尚有超过50%的检察听证室未具备连接中国检察听证网进行直播的条件。
三、公益诉讼听证制度完善
(一)完善听证案件启动机制
各省市可结合本地实际,在《听证工作规定》的基础上制定细则,对听证案件的介入环节、公告程序等进行具体规定。同时,加强案件评查工作,开展听证必要性评查,对简单案件开展听证和未对疑难案件进行听证的情况进行监督。
(二)细化听证程序制度
可以增加公益诉讼听证案件案卡,如听证员登记、听证意见登记、听证决定告知登记等。为保证听证的中立客观,建议由检察长或是部门负责人担任公益诉讼检察听证会的主持人。
(三)健全听证员配套机制
参考人民陪审员制度,加强对听证员进行统一资源储备、管理,细化规定听证员的遴选和退出标准。完善听证员履职经费保障机制,鼓励各级检察机关加强与同级财政部门的沟通,参照人民陪审员、人民监督员的经费保障机制,将听证员经费作为协助办案费纳入“办案经费”项目预算。
(四)发挥检察听证释法说理效果
一是通过研判案情了解当事人的诉求,选择所在领域经验丰富且具有心理疏导经验的人员作为听证员。二是倡导“线上+线下”案件听证模式,推进听证室一体化建设,努力提升信息化应用水平。三是加强对检察人员开展听证业务培训,提升检察官的组织协调能力、群众工作能力和释法说理能力。